Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã xác định những phương hướng cần thực hiện để đạt mục tiêu xây dựng được về cơ bản nền tảng kinh tế của chủ nghĩa xã hội. Cương lĩnh cũng nêu rõ, để thực hiện được những phương hướng này, cần phải giải quyết tốt các mối quan hệ lớn, trong đó có mối quan hệ giữa phát triển lực lượng sản xuất và xây dựng, hoàn thiện từng bước quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa (XHCN)⁵. Nhiệm vụ này đặt ra cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và các chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật yêu cầu tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về lao động, phù hợp với quá trình phát triển và đặc thù của quan hệ lao động (QHLĐ) trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và hội nhập quốc tế.

Để đạt được mục đích đó, chúng ta phải đi từ việc nhận định hệ thống pháp luật, văn bản pháp luật lao động hiện hành để xác định mô hình phù hợp.

1. Pháp luật về lao động - một hệ thống pháp luật phức tạp, nhiều tầng nấc

Từ ngày Bộ luật Lao động (BLLĐ) có hiệu lực đến nay (01/01/1995), một môi trường pháp lý mới về lao động đã được thiết lập. Hệ thống các văn bản pháp luật lao động ngày càng được bổ sung, hoàn thiện đã góp phần quan trọng vào việc định hướng chính sách, hướng dẫn hành động và từng bước thiết lập kỷ cương trên thị trường lao động cũng như trong hoạt động quản lý nhân lực, đồng thời là những căn cứ pháp lý chủ yếu để áp dụng giải quyết các tranh chấp lao động, những phát sinh trong quá trình lao động…

Trải qua 16 năm thực hiện, để thích ứng với những thay đổi của quá trình phát triển QHLĐ trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, BLLĐ đã được sửa đổi, bổ sung 3 lần vào các năm 2002, 2006, 2007. Bên cạnh Bộ luật mang tính tổng hợp này, trong năm 2006, Quốc hội còn ban hành các luật chuyên ngành điều chỉnh cụ thể một số nội dung của QHLĐ trên cơ sở những nguyên tắc mà BLLĐ đã quy định như Luật Bảo hiểm xã hội (mở rộng phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, quy định thêm chính sách bảo hiểm xã hội, cụ thể hoá Chương XII về Bảo hiểm xã hội thuộc BLLĐ), Luật Dạy nghề (mở rộng phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, cụ thể hoá Chương III về Học nghề của BLLĐ), Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng (mở rộng phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, cụ thể hoá nội dung về Lao động Việt Nam làm việc ở nước ngoài tại Chương IX BLLĐ).

Đi kèm theo BLLĐ và các luật chuyên ngành nêu trên, Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, các bộ, ngành hữu quan đã ban hành hàng chục nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành tạo nên một hệ thống văn bản pháp luật về lao động hết sức cồng kềnh, phức tạp. Điều này xuất phát từ bản thân hệ thống pháp luật lao động tuy đã có những văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhưng không cụ thể, chi tiết để có thể áp dụng chúng một cách trực tiếp, độc lập. Ngay BLLĐ đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần nhưng tính chất “luật khung” vẫn còn khá rõ nét. Các văn bản hướng dẫn BLLĐ được giao cho nhiều cơ quan khác nhau ban hành, lại được ban hành ở những thời điểm khác nhau tạo nên một tổng thể quy phạm pháp luật (QPPL) về lao động tản mạn, chồng chéo, khó tra cứu, khó áp dụng đúng trong mối tương quan với cả hệ thống pháp luật.

Bên cạnh đó, có một thực tế là nhiều nội dung khác thuộc phạm vi điều chỉnh của BLLĐ cũng đang được đề xuất để ban hành các đạo luật riêng như Luật Hợp đồng lao động, Luật Thoả ước lao động tập thể, Luật Thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi, Luật Bảo hiểm hưu trí, Luật Bảo hiểm ốm đau, thai sản, Luật Bảo hiểm tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, Luật Bảo hiểm thất nghiệp, Luật Tiền lương tối thiểu, Luật Việc làm, Luật An toàn - vệ sinh lao động...

Như vậy, một thách thức không nhỏ đặt ra hiện nay là hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và hệ thống pháp luật lao động nói riêng đang tồn tại hết sức phức tạp, nhiều tầng nấc, nhiều văn bản có giá trị pháp lý khác nhau. Sự phức tạp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) về lao động khiến cho các nhà lập pháp, khi chuẩn bị sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành một văn bản mới, bên cạnh việc đề xuất, phân tích chính sách còn phải quan tâm đến việc xây dựng mô hình văn bản pháp luật về lao động sao cho thực sự khoa học, hợp lý, hạn chế được những bất cập, chồng chéo, mâu thuẫn đang hiện hữu.

2. Quan niệm pháp điển, bộ luật, đạo luật hay văn bản dưới luật

Nhìn lại quá trình hình thành và phát triển hệ thống pháp luật về lao động, có thể thấy rằng, BLLĐ cũng như nhiều bộ luật khác là sản phẩm của quan niệm truyền thống coi pháp điển hoá là một hoạt động lập pháp với kết quả cuối cùng là một VBQPPL mới được ban hành có mức độ tổng hợp, khái quát cao thường được gọi là các bộ luật. Đây đã từng trở thành một xu hướng ở nước ta trong thập niên cuối của thế kỷ trước. Việc pháp điển nhiều quy phạm riêng lẻ, lộn xộn trong nhiều văn bản quy phạm có giá trị pháp lý thấp vào một đạo luật của Quốc hội, đặc biệt lại là một bộ luật với những phần, chương, mục đồ sộ nhằm mục đích xây dựng được một hệ thống pháp luật thống nhất, khoa học và ổn định.

Tuy nhiên, thế giới hiện nay đang trong giai đoạn biến đổi nhanh chóng, các quan hệ xã hội mới phát sinh cũng như thay đổi liên tục đòi hỏi nhà lập pháp phải có những phản ứng tức thời, trong khi đó quá trình chuẩn bị cho việc ra đời của những bộ luật đồ sộ thường gặp nhiều khó khăn và mất rất nhiều thời gian, quy trình thảo luận, xem xét, thông qua cũng như sửa đổi, bổ sung các quy định trong các bộ luật này tại Quốc hội hoàn toàn không đơn giản. Vì vậy, các bộ luật mới ra đời muốn bảo đảm tính linh hoạt thì lại thường phải dừng ở mức độ “luật khung, luật ống”, thiếu các quy định chi tiết, rõ ràng, và do đó, ý nghĩa thực tiễn của các văn bản hướng dẫn thi hành nhiều khi lại vượt qua cả các văn bản luật gốc. Chính vì bất cập này, một quá trình ngược lại đang dần diễn ra trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật, đó là một số bộ luật như Bộ luật Dân sự, BLLĐ... đã được rút nhiều chế định quan trọng để xây dựng các đạo luật riêng nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiết, cụ thể, ngắn gọn và nhanh chóng đi vào cuộc sống của các QPPL. Điều này dẫn đến những băn khoăn cả trong giới nghiên cứu và các nhà hoạt động thực tiễn, rằng liệu chúng ta chỉ nên ban hành bộ luật, hay chỉ ban hành đạo luật chuyên ngành, hay kết hợp cả hai mô hình này?

Bên cạnh đó, hiện cũng có một luồng quan điểm khác cho rằng, nếu để đáp ứng sự thay đổi, vận động không ngừng của các QHLĐ thì không nên ban hành các đạo luật mà nên để điều chỉnh trong các văn bản dưới luật. Ưu điểm của phương pháp này là văn bản dưới luật dễ sửa đổi, bổ sung, ban hành mới, có thể cụ thể, chi tiết ngay để nhanh chóng đi vào cuộc sống.

Như vậy, một câu hỏi lớn đặt ra đối với các nhà lập pháp là làm thế nào để duy trì sự ổn định, thống nhất của hệ thống pháp luật về lao động, vừa bảo đảm tính điều chỉnh hiệu quả của các QPPL về lao động trong đời sống xã hội khi mà bản thân QHLĐ là một dạng thức quan hệ xã hội hết sức phức tạp, đa chiều và vận động không ngừng? Chúng ta nên lựa chọn phương án nào trong các mô hình pháp luật về lao động đã nêu ở trên?

Chúng tôi cho rằng, trước hết, nếu xét về phương án chỉ ban hành văn bản dưới luật về lao động là không khả thi, bởi lẽ nếu theo phương án này thì chính chúng ta lại quay lại thời kỳ chưa xuất hiện BLLĐ, các quy phạm điều chỉnh về QHLĐ nằm riêng lẻ, rời rạc, thiếu tính hệ thống và khó kiểm soát trong rất nhiều VBQPPL khác nhau và không có giá trị pháp lý cao. Có thể thấy rằng, việc ban hành văn bản dưới luật để điều chỉnh QHLĐ thay cho các đạo luật đã không còn phù hợp trong điều kiện chúng ta hướng tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền XHCN mà trong đó, các đạo luật sẽ giữ vai trò cơ bản trong điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Về phương án lựa chọn ban hành bộ luật hay đạo luật chuyên ngành, qua nghiên cứu thấy rằng, chúng ta không thể phủ nhận giá trị lớn mà BLLĐ đem lại trong việc tạo ra một hệ thống các khái niệm, thuật ngữ, những nguyên tắc chung trong QHLĐ mang tính thống nhất, ổn định và là tiêu chuẩn cho tất cả các đạo luật chuyên ngành về QHLĐ. Đồng thời, cũng thấy rõ việc ban hành các luật chuyên ngành về từng lĩnh vực của QHLĐ lại đáp ứng được yêu cầu về tính chuyên sâu, điều chỉnh cụ thể, chi tiết, tránh tình trạng luật khung, luật ống, tốn kém thời gian cho việc xây dựng, dự thảo như bộ luật đồ sộ. Nghĩa là dù tồn tại dưới hình thức bộ luật hay luật, thì những VBQPPL này đều có giá trị nhất định đối với việc điều chỉnh các quan hệ xã hội về lao động.

3. Mô hình xác định

Với những ưu, nhược điểm nhất định của các phương án đã nêu ở trên, soi chiếu vào thực trạng của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, việc tiếp tục kết hợp bộ luật tổng hợp với các đạo luật chuyên ngành đang là cần thiết. Bởi lẽ, với vai trò là một bộ luật chung, BLLĐ sẽ thiết lập và duy trì một hệ thống khái niệm, thuật ngữ, những nguyên tắc chung đặt nền móng cho việc xây dựng các đạo luật chuyên ngành trong trường hợp cần thiết. Các đạo luật chuyên ngành được xây dựng đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội trên cơ sở những giá trị chung nhất mà BLLĐ đã khẳng định, nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật về lao động, đồng thời mỗi đạo luật chuyên ngành cũng có thể được xây dựng ngắn gọn, cô đọng, cụ thể, chi tiết hơn mà không phải nhắc lại, dẫn chiếu lại những nội dung đã được quy định trong BLLĐ. Để rút ngắn quá trình xây dựng văn bản luật, có thể xem xét áp dụng phương pháp một luật sửa nhiều luật đối với những nội dung có liên quan chặt chẽ đến nhau thuộc các văn bản luật khác nhau mà việc sửa đổi nội dung này sẽ dẫn đến thay đổi nội dung tương ứng ở văn bản khác. Vì vậy, chúng tôi tán thành với quan điểm trước mắt cần sửa đổi cơ bản BLLĐ hiện hành nhằm điều chỉnh các nội dung chung pháp luật về lao động và QHLĐ, đồng thời nghiên cứu xem xét khả năng ban hành một số đạo luật chuyên ngành để quy định chuyên sâu một số vấn đề như tiền lương, việc làm, vệ sinh, an toàn lao động... Tuy nhiên, việc ban hành các văn bản này phải phù hợp với xu thế chung là cần phải quy định chi tiết, cụ thể tối đa; giảm dần việc ban hành thông tư, nghị định.

Về dài hạn, cần nghiên cứu xây dựng mô hình Bộ pháp điển về từng lĩnh vực như đã được xác định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Khác với quan niệm truyền thống coi pháp điển hóa là một hoạt động lập pháp với kết quả cuối cùng là một VBQPPL mới được ban hành có mức độ tổng hợp, khái quát cao thường được gọi là các bộ luật, luật như đã nêu ở trên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã đặt nền móng cho một quan niệm pháp điển hóa tiếp cận hoàn toàn dưới góc độ kỹ thuật, coi pháp điển hóa không phải là việc xây dựng những bộ luật lớn mà chính là việc thu thập, tổ chức, công bố, cập nhật liên tục toàn bộ các QPPL đang có hiệu lực thi hành trong một Bộ pháp điển được sắp xếp theo chủ đề. Theo quy định tại khoản 2 Điều 93 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, “2. QPPL phải được rà soát, tập hợp, sắp xếp thành Bộ pháp điển theo từng chủ đề. Việc pháp điển hệ thống QPPL do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định”. Trên cơ sở đó, các cơ quan có trách nhiệm ở nước ta đã tiến hành thí điểm Bộ pháp điển về tổ chức, hoạt động của Quốc hội² và Bộ pháp điển về quyền sở hữu trí tuệ³. Theo một số chuyên gia, phương pháp tiếp cận pháp điển hóa dưới góc độ kỹ thuật sẽ giúp giải quyết một số vấn đề như: Ít tốn kém cả về thời gian, công sức và tiền của so với việc xây dựng các bộ luật lớn; Có tính khả thi so với mặt bằng trình độ làm luật chung ở thời điểm hiện nay vì ít đòi hỏi sự can thiệp, chỉ đạo của các cơ quan làm chính sách; Bảo đảm tính linh hoạt, dễ cập nhập và nhanh chóng thích nghi, phù hợp với điều kiện hạ tầng xã hội vẫn đang biến chuyển liên tục như hiện nay⁴.

Cụ thể hóa quan điểm này của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, dự án Pháp lệnh Pháp điển hệ thống QPPL do Chính phủ đang trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét quyết định cần quy định theo hướng Pháp điển là việc cơ quan nhà nước thu thập, rà soát, tập hợp, sắp xếp các QPPL còn hiệu lực thành Bộ pháp điển theo chủ đề. Đồng thời, trong Pháp lệnh này cũng cần quy định cụ thể thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp điển.

Có thể hình dung Bộ pháp điển đó như một ngôi nhà (tương ứng với tổng thể các quan hệ xã hội cần được pháp luật điều chỉnh), mỗi một ngành luật, trong đó có ngành luật lao động (bao gồm toàn bộ những QPPL hiện hành về lao động) được bố trí cho một phòng trong ngôi nhà đó (tương ứng với một Chủ đề của Bộ pháp điển). Theo đó, các quy định của pháp luật lao động về một vấn đề cụ thể sẽ được đưa vào đó với sự sắp xếp theo trật tự nhất định.  Việc xác định trật tự này như thế nào là một vấn đề quan trọng cần được đầu tư nghiên cứu. Một phương án đang được nhiều quan điểm ủng hộ là nên xác định tên và cấu trúc của mỗi Chủ đề theo tên và cấu trúc của VBQPPL có giá trị pháp lý cao nhất (văn bản gốc). Chẳng hạn, với nhóm QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội về lao động, BLLĐ có giá trị pháp lý cao nhất. Do đó, Chủ đề của nhóm QPPL này trong Bộ pháp điển sẽ là Chủ đề lao động; trong BLLĐ có bao nhiêu Phần, Chương, Mục thì trong Chủ đề lao động cũng có các cấu trúc tương ứng, theo đó, toàn bộ nội dung của BLLĐ sẽ được đưa vào Chủ đề lao động của Bộ pháp điển theo đúng vị trí của nó trong Bộ luật; các văn bản hướng dẫn VBQPPL gốc sẽ được phân loại theo từng phần; phần hướng dẫn điều khoản nào trong VBQPPL gốc sẽ được đưa vào ngay dưới điều đó, tạo thành một chỉnh thể thống nhất các QPPL về cùng một nội dung lần lượt từ cao xuống thấp theo thứ bậc giá trị pháp lý.

Khi đó, việc sửa đổi, bổ sung một văn bản pháp luật về lao động, bất kể đó là bộ luật, luật, nghị định hay thông tư, thì những sửa đổi đó sẽ được cập nhật vào đúng vị trí của nó trong Bộ pháp điển; việc ban hành một VBQPPL chỉ đơn thuần là quy trình, thủ tục của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo đảm tính pháp lý cần thiết của QPPL, còn văn bản được sử dụng, cập nhập hằng ngày chính là Bộ pháp điển. Nhìn vào Bộ pháp điển đó ta có thể nhìn thấy tổng thể các QPPL điều chỉnh từng vấn đề của QHLĐ, từ văn bản có giá trị pháp lý cao đến các văn bản hướng dẫn thi hành, những mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu sót cần phải sửa đổi, bổ sung trong các quy phạm khi đặt chúng cạnh nhau cũng sẽ tự bộc lộ và sẽ là một khuyến nghị cần thiết đối với nhà lập pháp để kịp thời khắc phục cho phù hợp với tình hình thực tiễn.

Như vậy, sau khi đã xây dựng thành công Bộ pháp điển theo chủ đề, mỗi khi có sự thay đổi đối với bất kỳ QPPL nào nằm trong Bộ pháp điển thì việc cập nhật quy phạm đó vào Bộ pháp điển cũng rất thuận lợi, vì chỉ phải tác động riêng đến quy phạm có sự thay đổi đó. Trong điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước đang có nhiều biến chuyển, việc sửa đổi, bổ sung các QPPL là một việc làm tất yếu và diễn ra tương đối thường xuyên. Do đó, với việc các QPPL được pháp điển lại trong từng Chủ đề của Bộ pháp điển sẽ giúp cho việc sửa đổi, bổ sung chỉ tập trung vào một số QPPL. Điều này làm cho hoạt động xây dựng pháp luật bớt đi được các thủ tục rườm rà, kịp thời sửa đổi, bổ sung các QPPL cần thiết, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội; đồng thời, cũng góp phần giảm tải khối lượng công việc xây dựng pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng, ban hành VBQPPL.